El Gobierno interviene la constructora de viviendas de la Armada

Los hechos

COVIARA tenía a diciembre de 2024 una dotación de 34 personas, incluidas sus tres autoridades —presidente, vicepresidente y un director vocal—, designadas por decreto, según la nómina que la propia empresa publica en su sección de transparencia [22]. Según el examen especial de la Auditoría General de la Nación sobre sus ejercicios 2017 a 2019, no percibe asistencia financiera del Tesoro Nacional desde 1995 y funciona desde entonces principalmente con el recupero de cuotas de su cartera de créditos hipotecarios y con el ahorro previo y las ventas al contado de sus nuevos emprendimientos [25]; la propia empresa declara haber construido y entregado más de 8.000 viviendas a lo largo de más de 50 años de trayectoria [36]. En su página oficial de licitaciones, ninguno de los avisos publicados desde 2023 corresponde a una obra de construcción de vivienda nueva, aunque sí figuran obras en instalaciones de terceros, como la reconexión de gas en CITEDEF o la modernización de ascensores en el Instituto de Ayuda Financiera [34]; el aviso más reciente de esa página es una preadjudicación del 18 de agosto de 2025 [33], y la página declara, en su metadato de última modificación, que no se modifica desde el 22 de agosto de 2025 [40].

La empresa estatal Construcción de Vivienda para la Armada (COVIARA), que actúa en la órbita del Ministerio de Defensa [1], tuvo, según recita el propio Decreto 817/2026 —que a su vez cita una resolución del Ministerio de Defensa, la N° 287/26, no publicada en el Boletín Oficial—, la renuncia de su Presidente de Directorio aceptada con efecto desde el 31 de marzo de 2026 [14]. La empresa tiene, además, varios cargos de director vacantes [15].

COVIARA queda intervenida por 180 días hábiles, algo más de ocho meses de calendario contando entre 21 y 22 días hábiles por mes [1][21]. La conducción de la empresa, durante ese plazo, pasa a manos de una sola persona: el Capitán de Navío Marcial Eduardo Pérez (DNI 21.936.247), designado interventor por el Decreto 817/2026 [4].

Durante la intervención, Pérez ejercerá en forma exclusiva la administración y la representación de COVIARA y de la sociedad en la que se la está transformando, y asumirá las funciones que corresponden al Directorio [5]. Para eso, queda facultado a realizar todos los actos jurídicos, administrativos, societarios, registrales, patrimoniales, contables, financieros y operativos que hagan falta para concluir lo ordenado por el Decreto 117/25 [6]. Entre otras cosas, podrá designar y remover funcionarios y personal de la empresa [7]. También podrá contratar los servicios que resulten necesarios [8], y resolver o rescindir los contratos existentes que hagan a la continuidad de esos servicios [9]. El propio decreto aclara que esta lista es solo un ejemplo y no limita las funciones del interventor [10].

El objetivo declarado de la intervención es terminar un proceso que otro decreto, el 117 de 2025, había ordenado y que todavía no se completó [2][16]. Ese decreto dispuso transformar a COVIARA en una sociedad anónima —con un solo accionista, el Estado Nacional— bajo la denominación COVIARA S.A.U. [17]. Preveía además fusionarla por absorción con la empresa Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A., lo que implica disolver a COVIARA S.A.U. sin liquidarla e incorporar su patrimonio al de la otra sociedad [3]. El Decreto 117/25 había instruido al Directorio de COVIARA a arbitrar las medidas necesarias para esa transformación y a aprobar el estatuto de la nueva sociedad [18]. Cumplida la transformación, ese mismo decreto instruye a realizar los actos necesarios para la fusión al Ministerio de Defensa —como representante del accionista Estado Nacional en COVIARA S.A.U.— junto con la ANSES y la AABE —titulares de las acciones de Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A.— [19]. Entre la entrada en vigencia de ese decreto y la firma del Decreto 817/2026 pasaron unos 18 meses sin que el proceso se completara [20]. El propio Decreto 817/2026 lo admite: dice, en uno de sus considerandos, que “no obstante el tiempo transcurrido desde el dictado del Decreto N° 117/25 y los avances producidos en su ejecución, aún no se ha alcanzado el resultado societario previsto en dicha norma” [16].

La supervisión de la intervención queda a cargo del Ministerio de Defensa y de la Unidad Ejecutora Especial Temporaria “Agencia de Transformación de Empresas Públicas”, que depende del Ministerio de Economía [11]. Ese mismo artículo los faculta a dictar las normas complementarias y aclaratorias que hagan falta para implementar la medida [11]. El decreto entró en vigencia el mismo día de su firma, el 27 de agosto de 2026 [12]. Invoca, como fundamento, las facultades que la Constitución Nacional le da al Presidente en su artículo 99, incisos 1° y 7° [13].

El análisis

Nuestro marco recibe con simpatía el cierre de una empresa estatal: menos actividad económica en manos del Estado es, por default, una mejora. Esa misma simpatía es la razón para mirar el instrumento con más cuidado, no con menos. La pregunta que interesa no es si conviene terminar de disolver a COVIARA, un proceso que ya estaba en marcha desde febrero de 2025 [17], sino cómo se lo cierra, quién queda a cargo, con qué controles y con qué plazos.

El Decreto 817/2026 responde con un diseño concreto. Por 180 días hábiles —algo más de ocho meses de calendario, contando entre 21 y 22 días hábiles por mes [1][21]— toda la administración y representación de COVIARA y de la sociedad en que se la transforma queda en una sola persona, el Capitán de Navío Marcial Eduardo Pérez [4][5]. Sus facultades incluyen designar y remover personal [7], contratar los servicios que hagan falta [8] y rescindir los contratos existentes [9], y el propio decreto aclara que esa lista es solo un ejemplo: no limita en modo alguno lo que el interventor puede hacer [10]. No hay, en el texto, un Directorio ni otro cuerpo colegiado que comparta o revise esas decisiones mientras dura la intervención.

Ese vacío de gobierno corporativo no lo inaugura el decreto: lo hereda. Desde el 31 de marzo de 2026 la Presidencia del Directorio estaba vacante —dato que el propio 817/2026 recita a partir de una resolución del Ministerio de Defensa que no se localizó publicada en forma independiente en el Boletín Oficial [14]—, y había además varios cargos de directores sin cubrir [15]. El objetivo declarado de la intervención —terminar la transformación en sociedad anónima y la fusión por absorción con Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A. que el Decreto 117/2025 había ordenado [2][3]— llevaba unos 18 meses sin completarse [20], algo que el propio 817/2026 admite en un considerando [16].

La supervisión de todo esto —de la gestión del interventor y del proceso de reconversión— queda a cargo del Ministerio de Defensa y de la Agencia de Transformación de Empresas Públicas, una unidad que depende del Ministerio de Economía [11]. El mismo artículo que les asigna esa función también los faculta a dictar ellos mismos las normas complementarias y aclaratorias que hagan falta para aplicarla [11]. El decreto no menciona, en ningún artículo, un control ajeno al Poder Ejecutivo sobre este proceso.

Hay tres lecturas posibles de este diseño, y conviene enumerarlas antes de elegir.

La lectura administrativa ordinaria. Un interventor con facultades amplias y no taxativas es el mecanismo habitual de cualquier proceso de liquidación o reconversión societaria, público o privado: atarlo a una lista cerrada de actos autorizados equivaldría a garantizar que algún trámite imprevisto quede sin poder resolverse. Bajo esta lectura, el diseño no exige ninguna explicación adicional.

La lectura de agencia. El interventor no rinde cuentas a un cuerpo colegiado propio de la empresa, y quien lo supervisa —Ministerio de Defensa y la Agencia de Transformación de Empresas Públicas— pertenece a la misma rama del Estado que lo designó, y además puede escribir sus propias reglas de supervisión [11]. Controlado y controlante comparten el mismo principal. Es un problema de diseño institucional que no depende de que Pérez administre bien o mal: es la misma fricción que la literatura de elección pública describe cuando quien vigila y quien administra responden, en última instancia, al mismo mando (Buchanan y Tullock, El cálculo del consenso, 1962).

La lectura de deriva institucional. La presidencia vacante desde marzo [14], los directores faltantes [15] y los 18 meses sin completar lo que el Decreto 117/2025 había ordenado [20][16] describen una empresa que ya venía sin gobierno corporativo pleno antes de este decreto. El 817/2026 no llena ese vacío completando el Directorio: lo reemplaza por una sola persona durante ocho meses más.

Las tres lecturas no son excluyentes, pero la primera no sobrevive a los hechos 11 y 20: sostener que este diseño no amerita más pregunta que cualquier intervención societaria de rutina exige ignorarlos. Las lecturas dos y tres, en cambio, convergen en el mismo punto documentado: el decreto no nombra ningún control externo al Poder Ejecutivo, y el estancamiento que la intervención dice venir a resolver ya llevaba año y medio sin que el propio texto le asigne una razón [16][20].

Acá el corpus liberal no habla con una sola voz. Para la tradición austríaca, el problema de fondo no es de diseño sino de origen. Sin precios de mercado ni la prueba de pérdidas y ganancias, ningún arreglo administrativo —comité, directorio o interventor único— puede replicar el cálculo que hace un empresario privado. Por eso el estancamiento de 18 meses [20] es exactamente lo esperable de una empresa gestionada por decreto, se la supervise mejor o peor (Mises, El cálculo económico en la comunidad socialista, 1920). Para una lectura de derechos de propiedad más cercana a Chicago, en cambio, lo relevante no es la etiqueta “estatal” sino quién soporta el costo de vigilar al administrador. Aquí ese costo lo asume el mismo Poder Ejecutivo que lo designó [11], y es ese arreglo puntual —no el hecho de que COVIARA sea pública— lo que un análisis de costos de transacción señalaría como fuente de fricción, con independencia de que la fusión termine completándose (Coase, El problema del costo social, 1960).

Lo que se ve en el Decreto 817/2026 es el cierre, largamente demorado, de una empresa estatal. Lo que no se ve es el costo de los 18 meses ya transcurridos [20] más los hasta ocho adicionales que otorga esta intervención [1][21], durante los cuales activos, personal y contratos de COVIARA quedan bajo la administración exclusiva de una persona, sin cuerpo colegiado que la acompañe y sin un control ajeno al propio Poder Ejecutivo (Bastiat, Lo que se ve y lo que no se ve, en Ensayos de economía política).

Quién gana: el interventor, Marcial Eduardo Pérez, que concentra en su persona la totalidad de las funciones que hasta ahora correspondían al Directorio [5], con una lista de facultades que el propio decreto declara no taxativa [10]. Gana también el Poder Ejecutivo, que además de designarlo conserva para sí —a través del Ministerio de Defensa y de una agencia que depende del Ministerio de Economía— la supervisión del proceso y la potestad de reglamentarlo [11], sin que ningún artículo ceda ese rol a un tercero. Pierde, en primer lugar, el gobierno corporativo colegiado de COVIARA, que llevaba meses debilitado —presidencia vacante [14], directorías sin cubrir [15]— y que este decreto no reconstituye sino que suspende. Pierde también, como categoría y sin que el decreto la nombre, cualquier instancia de rendición de cuentas ajena al Poder Ejecutivo: la pregunta de por qué una transformación societaria ordenada en febrero de 2025 seguía sin resultado dieciocho meses después [16][20] queda, con este decreto, dentro de la misma rama de gobierno que arrastró esa demora.

PREDICCIÓN #1: La fusión por absorción de COVIARA S.A.U. en Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A. —el objeto declarado de la intervención dispuesta por el Decreto 817/2026 [2]— no estará completada ni publicada en el Boletín Oficial antes del 27 de agosto de 2027, doce meses después de la firma del decreto [12]. Plazo: 12 meses · Métrica: publicación en el Boletín Oficial (o inscripción registral equivalente ante la Inspección General de Justicia) del acto que perfeccione la fusión por absorción de COVIARA S.A.U. en Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A. · Fecha de registro: 2026-08-30

La objeción — por Juana Robles, abogada del diablo

Milton mira el instrumento con sospecha porque concentra funciones y no nombra un control externo. Pero mirar solo el instrumento, sin preguntar para qué proceso se lo eligió, invierte la carga de la prueba: la intervención administrativa no es una anomalía en el derecho público argentino, es la figura ordinaria para justamente este tipo de situación —una empresa a mitad de un proceso de disolución— y el peso de la explicación debería recaer sobre quien propone reemplazarla, no sobre quien la aplica.

El objeto de la intervención no es administrar COVIARA a perpetuidad: es concluir una transformación en sociedad anónima y una fusión por absorción que otro decreto ya había ordenado [2][3], mediante todos los actos societarios, registrales y patrimoniales que esa conclusión exige [6]. Un cierre o una fusión por absorción es, por definición, un proceso de decisión única y secuencial —vender, rescindir, ceder, disolver— y un directorio colegiado, pensado para deliberar sobre la marcha de una empresa en funcionamiento, es precisamente el órgano equivocado para ejecutarlo: cada acto que requiere quórum y votos es un acto que se puede demorar, apelar internamente o trabar. Si el diagnóstico es que el proceso lleva 18 meses sin completarse [20], la receta implícita de “más cuerpo colegiado” no resuelve el problema que la propia nota describe: lo agrava.

Tampoco es cierto que el contrafáctico relevante sea un directorio en funciones plenas al que el decreto le quita poder. El directorio que había cuando se firmó el 817/2026 tenía la presidencia vacante desde el 31 de marzo [14] y varios cargos de director sin cubrir [15]: no había, en los hechos, un cuerpo colegiado operativo al que reemplazar. El decreto no sustituye una gobernanza plena por una persona sola; llena, con un funcionario con nombre y apellido y responsabilidad personal, un vacío que ya existía.

Y el control externo no desaparece porque el artículo 6° no lo mencione [11]. El Congreso, la Auditoría General de la Nación (AGN) y la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) tienen sus competencias de control fijadas por sus propias leyes, no por lo que cada decreto decida citar, y ningún decreto puede derogarlas por el simple hecho de no nombrarlas. Que el 817/2026 no las mencione es un dato sobre el texto de la norma, no sobre el control que efectivamente rige.

Por último, la concentración tiene fecha de vencimiento: son 180 días hábiles, no una facultad permanente [1]. Si al cumplirse el plazo la fusión no está completada, ese es exactamente el fracaso que la Predicción #1 se propone medir —y ese, no la existencia del interventor, es el verdadero punto de fricción.

Veredicto de mesa: la objeción no prosperó. Que la intervención administrativa sea la figura ordinaria para un cierre societario, y que AGN, SIGEN y el Congreso conserven sus competencias de control por ley, son dos puntos correctos que no estaban planteados así en el análisis. Pero ninguno borra el hecho documentado en el que se apoya la conclusión: el Decreto 817/2026, en su propio texto, no asigna a ningún órgano ajeno al Poder Ejecutivo el control de esta intervención puntual [11]. La objeción afina el análisis; no cambia lo que dice quién gana y quién pierde.

Las afirmaciones

1. El Decreto 817/2026 dispone, en su artículo 1°, la intervención de la Empresa del Estado “Construcción de Vivienda para la Armada” (COVIARA) por el término de 180 días hábiles. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 1°.
2. El artículo 2° del Decreto 817/2026 fija como objeto de la intervención concluir la transformación de COVIARA en COVIARA S.A.U. y su posterior fusión por absorción por Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A., conforme el Decreto 117/25. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 2°.
3. El artículo 5° del Decreto 117/2025 establece que esa fusión implica la disolución sin liquidación de COVIARA S.A.U., que se incorpora al patrimonio de Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A., en los términos del art. 82 y siguientes de la Ley 19.550. — Fuente: Decreto 117/2025, art. 5°.
4. El artículo 3° del Decreto 817/2026 designa interventor de COVIARA al Capitán de Navío Marcial Eduardo Pérez (DNI 21.936.247). — Fuente: Decreto 817/2026, art. 3°.
5. El artículo 4° establece que, durante la intervención, el interventor ejerce en forma exclusiva la administración y representación de COVIARA y de COVIARA S.A.U., asumiendo las competencias de su Directorio. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 4°.
6. El artículo 5°, en su encabezado, faculta al interventor a realizar todos los actos jurídicos, administrativos, societarios, registrales, patrimoniales, contables, financieros y operativos necesarios para concluir lo ordenado por el Decreto 117/25. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 5°, encabezado.
7. El artículo 5°, inciso 1, faculta al interventor a designar y remover funcionarios y personal de la sociedad. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 5°, inc. 1.
8. El artículo 5°, inciso 2, faculta al interventor a efectuar las contrataciones de servicios que resulten necesarias. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 5°, inc. 2.
9. El artículo 5°, inciso 3, faculta al interventor a resolver y rescindir los contratos existentes que hagan a la continuidad de la prestación de servicios. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 5°, inc. 3.
10. El último párrafo del artículo 5° aclara que el detalle de sus incisos “es solo enunciativo y no limita en modo alguno las funciones del Interventor” vinculadas al objeto de la intervención. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 5°, último párrafo.
11. El artículo 6° faculta al Ministerio de Defensa y a la Unidad Ejecutora Especial Temporaria “Agencia de Transformación de Empresas Públicas” del Ministerio de Economía a supervisar el proceso de intervención y a dictar las normas complementarias y aclaratorias necesarias. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 6°.
12. El artículo 7° establece que el decreto entra en vigencia el día de su dictado, 27 de agosto de 2026. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 7° y fecha de la norma.
13. El decreto se dicta en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 99, incisos 1° y 7°, de la Constitución Nacional. — Fuente: Decreto 817/2026, último considerando (“Que la presente medida se dicta en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 7 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL”).
14. Un considerando del Decreto 817/2026 recuerda que la Resolución del Ministerio de Defensa N° 287/2026 aceptó, con efecto desde el 31 de marzo de 2026, la renuncia del Presidente del Directorio de COVIARA. — Fuente: Decreto 817/2026, considerando (el que comienza “Que por la Resolución del MINISTERIO DE DEFENSA N° 287/26…”); la Resolución MD 287/26 no fue hallada publicada en forma independiente en el Boletín Oficial.
15. Un considerando del Decreto 817/2026 registra que hay, además, varios cargos de Directores vacantes en COVIARA. — Fuente: Decreto 817/2026, considerando (el que comienza “Que, por otra parte, se encuentran vacantes diversos cargos de Directores…”).
16. Un considerando del Decreto 817/2026 admite textualmente que “no obstante el tiempo transcurrido desde el dictado del Decreto N° 117/25 y los avances producidos en su ejecución, aún no se ha alcanzado el resultado societario previsto en dicha norma”. — Fuente: Decreto 817/2026, considerando (el que comienza “Que, no obstante el tiempo transcurrido desde el dictado del Decreto N° 117/25…”).
17. El artículo 1° del Decreto 117/2025 dispuso la transformación de COVIARA en sociedad anónima unipersonal (COVIARA S.A.U.), con el Estado Nacional como titular único de su capital. — Fuente: Decreto 117/2025, art. 1°.
18. El artículo 2° del Decreto 117/2025 instruyó al Directorio de COVIARA a arbitrar las medidas necesarias para la transformación y a aprobar el estatuto de la nueva sociedad. — Fuente: Decreto 117/2025, art. 2°.
19. El artículo 5° del Decreto 117/2025 instruyó, cumplida la transformación, a realizar los actos necesarios para la fusión por absorción al Ministerio de Defensa —como representante del accionista Estado Nacional en COVIARA S.A.U.— junto con la ANSES y la AABE —como titulares de las acciones de Playas Ferroviarias de Buenos Aires S.A.—. — Fuente: Decreto 117/2025, art. 5°.
20. Entre la entrada en vigencia del Decreto 117/2025 (21 de febrero de 2025, el día siguiente al de su publicación, conforme su art. 7°) y la firma del Decreto 817/2026 (27 de agosto de 2026) transcurrieron unos 18 meses. — Fuente: Decreto 117/2025, art. 7°, y Decreto 817/2026, encabezado (Ciudad de Buenos Aires, 27/08/2026); cálculo propio (18 meses y 6 días).
21. El plazo de 180 días hábiles fijado para la intervención equivale a algo más de ocho meses de calendario, calculado a razón de entre 21 y 22 días hábiles por mes. — Fuente: Decreto 817/2026, art. 1° (dato); cálculo propio.
22. Según la nómina “Personal a Diciembre 2024” que COVIARA publica en su sección de transparencia, la empresa tenía a esa fecha 34 personas en su dotación total, incluidas las tres autoridades designadas por decreto (Presidente, Vicepresidente Ejecutivo y un Director Vocal). — Fuente: “Personal a Diciembre 2024” (PDF), listado nominal completo por área-gerencia; conteo propio de filas, a diciembre de 2024.
23. Según el examen especial de la AGN, COVIARA no percibe asistencia financiera del Tesoro Nacional desde 1995, y funciona desde entonces principalmente con el recupero de cuotas de su cartera de créditos hipotecarios y con el ahorro previo y las ventas al contado de sus nuevos emprendimientos. — Fuente: AGN, Informe 2023-119, apartado 2 (“Características de la empresa”) y apartado 4.1.2 (comentarios).
24. En la página oficial de Concursos y Licitaciones de COVIARA, consultada el 30/08/2026, el aviso más reciente es esa preadjudicación del 18 de agosto de 2025: no hay avisos posteriores. — Fuente: argentina.gob.ar/coviara/concursos-y-licitaciones, listado completo consultado el 30/08/2026.
25. Ninguno de los avisos publicados en esa página desde 2023 corresponde a una licitación de obra de construcción de vivienda nueva. Entre esos avisos hay, además del servicio de auditoría contable y la venta de vehículos e inmuebles propios, la compra de materiales para el reacondicionamiento de viviendas de servicio en la Base Aérea Chamical (La Rioja), y varias obras en instalaciones de terceros: modernización de ascensores y provisión de materiales sanitarios para baños públicos en el Instituto de Ayuda Financiera, obras de reconexión de gas en CITEDEF, instalación de un vivero e invernaderos para Parques Nacionales, y la readecuación de la instalación eléctrica de la Sede Central del Servicio de Hidrografía Naval. — Fuente: argentina.gob.ar/coviara/concursos-y-licitaciones, listado completo de avisos 2023-2025 (Contratación Directa N°01/2023 y N°21/2023, Licitación Privada N°01/2023, N°02/2023 y N°03/2023, Licitación Pública N°02/2023).
26. Según su propia página institucional, COVIARA construyó y entregó, a lo largo de más de 50 años de trayectoria, más de 8.000 viviendas. — Fuente: argentina.gob.ar/coviara/que-hacemos, sección “Historia”.
27. La página oficial de Concursos y Licitaciones de COVIARA declara, en su metadato article:modified_time, que su última modificación fue el 22 de agosto de 2025. — Fuente: argentina.gob.ar/coviara/concursos-y-licitaciones, metadato article:modified_time, consultado el 30/08/2026.

Esta nota se actualizó el 30 de agosto de 2026 para incorporar información sobre el tamaño y la actividad de la empresa. Las afirmaciones publicadas originalmente no se modificaron.