El ajuste discrecional se agota y expone el test de las reformas

La agenda

Ámbito reporta que el margen para nuevos recortes discrecionales en el gasto público nacional se ha agotado, poniendo en riesgo el cumplimiento de la meta de déficit cero comprometida con el Fondo Monetario Internacional. Según la consultora Equilibra citada en la nota, después de los ajustes iniciales en obra pública, subsidios energéticos y transferencias a provincias, el gobierno enfrenta ahora la necesidad de reformas estructurales —sistema previsional, empleo público provincial, subsidios federales— para sostener el equilibrio fiscal. El análisis advierte que estos recortes requieren aprobación legislativa y enfrentan resistencias políticas significativamente mayores que las medidas implementadas hasta ahora mediante decreto.

El análisis liberal

James Buchanan advirtió en Democracia en déficit (1977, cap. 7) que el test real del compromiso con la disciplina fiscal no está en el recorte inicial —que puede ejecutarse sobre partidas políticamente débiles— sino en la capacidad de sostener el ajuste cuando quedan solo gastos defendidos por grupos organizados. La “motosierra” aplicada hasta ahora operó sobre el margen discrecional del presupuesto: obra pública sin lobby consolidado, subsidios energéticos con beneficiarios difusos, transferencias a provincias que carecían de respaldo legislativo propio. Ese ajuste, aunque significativo en magnitud, evitó el núcleo duro del gasto estructural.

La situación actual ilustra con precisión el problema de la inconsistencia temporal que Kydland y Prescott formalizaron en 1977: un gobierno puede anunciar un compromiso fiscal creíble y ejecutar el primer tramo del ajuste, pero la credibilidad del compromiso se pone a prueba cuando el cumplimiento de la meta exige medidas que erosionan el apoyo político necesario para mantenerse en el poder. El interrogante no es técnico —las reformas previsional y de empleo público están identificadas hace décadas— sino político: ¿puede un gobierno democrático sostener reformas estructurales que concentran costos sobre grupos con capacidad de resistencia, cuando el beneficio fiscal se distribuye difusamente y los frutos electorales aparecen después del próximo comicio?

Buchanan y Wagner distinguieron en Democracia en déficit entre el ajuste cosmético —que permite cumplir metas de corto plazo sin alterar la estructura de incentivos— y el ajuste institucional, que modifica las reglas que producen el déficit recurrente. La reforma previsional, por caso, no es simplemente un recorte de gastos: implica cambiar el contrato intergeneracional que sostiene el sistema de reparto, enfrentando a jubilados organizados y a provincias cuyas cajas previsionales dependen de transferencias federales. El empleo público provincial, protegido por gobernadores que controlan bancadas legislativas, representa otro punto de veto con capacidad de bloqueo. Los subsidios federales distribuyen rentas a sectores con representación corporativa directa.

Hayek señaló en Los fundamentos de la libertad (1960, cap. 20) que las reformas estructurales requieren lo que llamó “el coraje de ser impopular”: la disposición a imponer costos concentrados sobre grupos específicos aceptando el costo político inmediato, con la expectativa de que los beneficios agregados —estabilidad macroeconómica, recuperación de la inversión— justificarán retrospectivamente la decisión. Pero Buchanan agregó el ingrediente realista: en democracia, ese “coraje” tiene un límite temporal preciso: la siguiente elección. Un gobierno que pierde sustento legislativo no puede aprobar las reformas que requiere el ajuste estructural, y un gobierno que las aprueba sabiendo que le cuestan el poder enfrenta el problema de que su sucesor puede revertirlas.

La teoría austriaca del ciclo político agrega otra capa: Mises advirtió en La acción humana (1949, cap. XX) que la estabilización monetaria y fiscal genuina exige tolerar la liquidación de las malas inversiones acumuladas durante la expansión artificial del crédito. En el caso argentino, décadas de déficit financiado con emisión y deuda crearon estructuras de gasto —empleo público improductivo, subsidios permanentes, jubilaciones sin correlato contributivo— que técnicamente son “malas inversiones” en el sentido de Mises: asignaciones de recursos que solo se sostuvieron por la expansión crediticia artificial y que no pueden mantenerse sin ella. La liquidación de esas estructuras —el ajuste estructural— produce recesión en los sectores que vivían de ellas, y esa recesión no se distribuye homogéneamente: se concentra sobre quienes pierden el empleo público, la jubilación sin aportes o el subsidio. Esos sectores tienen nombre, domicilio y voto.

Existen tres lecturas posibles de la situación actual. Primera: el gobierno calculó que el ajuste inicial generaría recuperación económica suficiente para ampliar su base de sustento político antes de tener que encarar las reformas estructurales. Si esa lectura es correcta, la pregunta es si el timing está funcionando: ¿la recuperación llegará antes de que el desgaste político por el ajuste inicial cierre la ventana legislativa? Segunda: el gobierno apostó a que la amenaza de default —el riesgo de incumplir con el FMI— funcionaría como disciplinador político interno, forzando a la oposición a aprobar reformas que de otro modo bloquearía. Esta lectura supone que el temor al colapso macroeconómico es mayor que la resistencia sectorial, algo que la experiencia argentina no confirma de modo consistente. Tercera: el compromiso fiscal era genuino pero no incluyó en su cálculo político la capacidad real de aprobar las reformas estructurales necesarias, en cuyo caso el gobierno enfrentará la disyuntiva entre incumplir la meta con el FMI o recurrir a ajustes de segunda línea —suba de impuestos, default parcial de compromisos— que deterioran la credibilidad sin resolver la insostenibilidad estructural.

Descartamos la tercera por inverosímil: un gobierno que llega al poder con el mandato explícito del ajuste fiscal no puede haber omitido la aritmética de las reformas estructurales. Quedan las dos primeras, y ambas dependen de una variable que no controla: el timing político. Buchanan insistió en que las reformas estructurales requieren lo que llamó un “momento constitucional”: una ventana de oportunidad política en la que el costo de no reformar —la crisis visible— sea mayor que el costo de reformar —la resistencia sectorial—. Ese momento existe típicamente al inicio de un mandato, con el respaldo electoral fresco y la crisis heredada como justificación. Si esa ventana se cierra sin que las reformas se aprueben, la probabilidad de aprobarlas después cae drásticamente: el gobierno ya gastó su capital político en el ajuste inicial y la oposición tiene incentivos crecientes a bloquear, especulando con la alternancia.

La evidencia disponible —el agotamiento del ajuste discrecional sin que las reformas estructurales hayan ingresado al Congreso— sugiere que la ventana se está cerrando. Eso no implica que las reformas sean imposibles, pero sí que su probabilidad de aprobación ahora depende más de shocks externos —una crisis que discipline a la oposición— que de la capacidad de negociación política del gobierno.

Una predicción: si en el horizonte inmediato el gobierno no logra aprobar al menos una reforma estructural significativa (previsional o empleo público provincial), la probabilidad de cumplir la meta de déficit cero con el FMI sin recurrir a suba de impuestos o default parcial de obligaciones será sustancialmente reducida. Métrica de verificación: composición del ajuste fiscal ejecutado en el primer semestre 2027, según informe de ejecución presupuestaria del Ministerio de Economía.

Quién gana y quién pierde

Si el gobierno logra aprobar las reformas estructurales, pierden los sectores que viven del gasto insostenible: empleados públicos provinciales redundantes, jubilados sin aportes suficientes, sectores subsidiados sin justificación técnica. Ganan los contribuyentes que financian el déficit —vía impuesto inflacionario o deuda— y los sectores productivos que se benefician de la estabilidad macroeconómica resultante. El problema, como advirtió Buchanan, es que los primeros están organizados y los segundos son una categoría difusa.

Si el gobierno fracasa en aprobar las reformas y recurre a ajustes de segunda línea —suba de impuestos o default parcial—, pierden los mismos sectores productivos que esperaban la estabilización, ahora castigados con mayor presión tributaria o con el colapso de la credibilidad institucional. Ganan temporalmente los sectores protegidos por el statu quo, pero solo hasta la próxima crisis, que llegará con el gasto estructural intacto y el financiamiento agotado.

La credibilidad del compromiso reformista del gobierno se juega en los próximos meses. No en el discurso, sino en la capacidad de convertir el ajuste discrecional inicial en reformas institucionales que cambien las reglas que producen el déficit. Buchanan enseñó que el déficit no es un error técnico que se corrige con contadores disciplinados, sino un resultado institucional que solo se revierte cambiando las instituciones. El test está servido.