Regalías del Atuel a Mendoza — captura regulatoria y disputa por rentas

La agenda

El gobierno nacional otorgó regalías hidroeléctricas a la provincia de Mendoza por la explotación de represas en el río Atuel, profundizando una disputa de décadas con La Pampa. La decisión reconoce a Mendoza como titular del recurso hídrico para efectos de regalías, sin resolver el reclamo pampeano sobre el caudal del río que históricamente fluía hacia su territorio antes de ser embalsado río arriba.

La Pampa sostiene que el desvío del Atuel por parte de Mendoza desde mediados del siglo XX desertificó miles de hectáreas en el oeste pampeano y privó a comunidades rurales de agua para riego y consumo. El conflicto escaló judicialmente en 2017 cuando la Corte Suprema ordenó a Mendoza restablecer un caudal mínimo, pero la ejecución del fallo quedó trabada en negociaciones interjurisdiccionales que no prosperaron. La asignación unilateral de regalías a Mendoza cierra, en los hechos, la puerta a una distribución negociada de las rentas del recurso compartido.

El análisis liberal

La decisión del gobierno nacional de asignar regalías hidroeléctricas exclusivamente a Mendoza es un caso de manual de captura regulatoria provincial y de las fallas del federalismo cuando los derechos de propiedad sobre recursos compartidos permanecen sin definir. George Stigler en La teoría de la regulación económica (1971) demostró que las agencias reguladoras tienden a servir los intereses de los actores concentrados y políticamente organizados, no el interés difuso de la eficiencia o la justicia distributiva. Aquí, la coalición provincial mendocina —gobierno, operadores hidroeléctricos, sindicatos del sector energético— presentó un frente político cohesionado ante Nación. La Pampa, con menor peso electoral y sin infraestructura hidroeléctrica propia en el Atuel, enfrenta el clásico problema del actor difuso: su reclamo es legítimo en términos de cuenca compartida, pero carece de la concentración de poder para extraer una concesión simétrica.

El mecanismo subyacente es el de búsqueda de rentas (rent-seeking) analizado por Gordon Tullock en Los costos de bienestar de aranceles, monopolios y robo (1967). Las regalías hidroeléctricas son una renta: un ingreso que no refleja creación de valor sino apropiación de un flujo generado por un recurso natural escaso. Mendoza no produjo el río Atuel; simplemente lo embalsó antes que nadie. La renta proviene de la posición geográfica y del poder de facto sobre el caudal. El problema es que ese poder no deriva de un derecho de propiedad claramente asignado por el marco institucional federal, sino de una apropiación histórica que nunca fue resuelta judicialmente con efectos plenos.

Hayek en Los fundamentos de la libertad (1960, cap. 15) advierte que la ausencia de derechos de propiedad bien definidos sobre recursos compartidos conduce inevitablemente a conflictos distributivos que se resuelven por poder político en vez de por coordinación de mercado. Aquí, Nación optó por validar el statu quo de apropiación mendocina sin establecer un marco que obligue a compensar a la jurisdicción perjudicada. Esto no resuelve el problema de fondo: La Pampa no necesita regalías monetarias del gobierno nacional; necesita agua o una compensación acordada bilateralmente por su privación. Al entregar regalías a Mendoza sin condicionar esa transferencia a un acuerdo interjurisdiccional, el gobierno nacional subsidió la captura unilateral del recurso.

Buchanan y Tullock en El cálculo del consenso (1962, cap. 13) explican que las decisiones de política distribuida (federalismo) son eficientes cuando los beneficiarios de una decisión y quienes soportan sus costos coinciden en la misma jurisdicción. El problema del Atuel viola ese principio: Mendoza concentra el beneficio (electricidad, regalías, riego) mientras que La Pampa soporta el costo (desertificación, pérdida de productividad agrícola, éxodo rural). Sin un mecanismo de compensación obligatorio, el federalismo argentino permite que una provincia externalice costos sobre otra sin consecuencias.

Ahora, las lecturas rivales del hecho. Una interpretación redistributiva diría que Mendoza tiene derecho histórico sobre el río porque lo desarrolló primero y que las regalías compensan su inversión en infraestructura. Otra lectura diría que la cuenca del Atuel es mendocina por geografía y que La Pampa no puede reclamar un río que nunca estuvo bajo su control efectivo. Descarto la primera porque confunde apropiación histórica con derecho: que Mendoza haya embalsado el río antes no crea un título sobre el caudal en desmedro de la cuenca baja. Descarto la segunda porque asume que la geografía administrativa (límites provinciales) determina derechos sobre recursos hídricos que fluyen entre jurisdicciones, ignorando el principio de cuenca compartida que la propia Corte Suprema reconoció al ordenar el caudal mínimo.

La solución liberal de este conflicto no pasa por regalías sino por la definición clara de derechos de propiedad sobre el caudal y la habilitación de compensaciones negociadas. Coase en El problema del costo social (1960) demostró que cuando los derechos de propiedad están bien definidos y los costos de transacción son bajos, las partes pueden negociar una asignación eficiente del recurso sin intervención estatal. El problema es que el federalismo argentino dejó los derechos sobre el Atuel en una zona gris: la Corte ordenó caudal mínimo pero no cuantificó la compensación por décadas de privación ni estableció un mecanismo de enforcement. Al asignar regalías unilateralmente a Mendoza, el gobierno nacional cerró la ventana de una negociación que podría haber resuelto el conflicto mediante compensación explícita.

Quién gana y quién pierde

Gana Mendoza, que consolida su apropiación de facto del Atuel y recibe además un flujo de regalías por la explotación del recurso sin obligación de compensar a la cuenca baja. Ganan los operadores hidroeléctricos mendocinos, que ven validada su posición dominante sin costos regulatorios adicionales. Gana, en el cortísimo plazo, el gobierno nacional, que evita el costo político de forzar una negociación bilateral entre provincias con desenlace incierto.

Pierde La Pampa, que ve trabado indefinidamente su reclamo hídrico y excluida de toda participación en las rentas del recurso compartido. Pierden las comunidades rurales del oeste pampeano, que siguen sin agua para riego y sin compensación fiscal por la desertificación. Pierde el federalismo argentino como sistema, porque consolida el precedente de que las disputas interjurisdiccionales sobre recursos se resuelven por poder político concentrado y no por definición institucional de derechos. Y pierde el conjunto de los contribuyentes nacionales, porque las regalías que recibe Mendoza se deducen de la coparticipación federal: lo que Mendoza recibe, las demás provincias dejan de recibir, sin que el conflicto de fondo se haya resuelto.