Ajuste federal y respuesta provincial — el federalismo liberal a prueba

La agenda

El gobierno nacional ejecutó un ajuste fiscal que redujo transferencias a provincias, obra pública, subsidios energéticos y prestaciones jubilatorias, según relevó Minuto Uno en su radiografía del primer año de gestión libertaria. El recorte de fondos discrecionales a jurisdicciones subnacionales obligó a varios gobiernos provinciales a redefinir prioridades de gasto y a buscar fuentes propias de financiamiento para sostener servicios básicos.

En paralelo, La Rioja anunció inversión propia en infraestructura eléctrica para ampliar la capacidad del sistema provincial ante la interrupción de aportes nacionales para obras de energía. El gobierno provincial argumenta que la inversión responde a necesidades locales que el nivel nacional dejó de atender. El caso riojano replica un patrón que se repite en otras provincias: Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe también reasignaron recursos propios hacia áreas que antes dependían de coparticipación o transferencias discrecionales del Tesoro nacional.

El ajuste fiscal consolidó un superávit primario durante el período analizado, pero generó fricción política visible en el mapa provincial. Gobernadores opositores denunciaron “ajuste sobre las espaldas de las provincias”; gobernadores aliados plantearon que el recorte uniforme ignora asimetrías de capacidad fiscal entre jurisdicciones. La discusión sobre federalismo fiscal volvió al centro de la agenda: si el recorte es legítimo como disciplina macroeconómica o si viola principios de subsidiariedad al forzar a provincias sin recursos propios a asumir funciones que exceden su capacidad contributiva.

El análisis liberal

El federalismo fiscal plantea una tensión que la teoría liberal clásica anticipó pero nunca resolvió del todo. Hayek en Los fundamentos de la libertad (1960, cap. 15) argumenta que la descentralización del poder político es una salvaguarda esencial contra el despotismo: cuando las decisiones de gasto y tributación se toman en niveles de gobierno más cercanos al ciudadano, la disciplina electoral funciona mejor. Los votantes pueden comparar jurisdicciones vecinas, migrar con los pies y castigar gobiernos ineficientes sin necesidad de cambiar de país. El federalismo competitivo, en la versión hayekiana, no es una concesión administrativa sino un diseño institucional para limitar el poder del Estado central mediante la competencia entre gobiernos locales.

Brennan y Buchanan en El poder de gravar (1980, cap. 9) formalizan esa intuición: un gobierno monopólico maximiza su extracción fiscal hasta el límite que la tolerancia política permite; la competencia entre jurisdicciones limita esa extracción porque el contribuyente tiene la opción de salida. El modelo predice que cuanto más fragmentado el poder de gravar, menor la carga tributaria total sobre el sector privado. La coparticipación automática de impuestos nacionales a provincias, en ese marco, es una distorsión: rompe el vínculo directo entre quien gasta y quien paga, debilitando la disciplina fiscal en ambos niveles. Las provincias gastan sin rendir cuentas plenas sobre recaudación propia; la Nación recauda sin transparentar el destino específico de cada peso.

El ajuste libertario ejecutado por el gobierno nacional cierra parte de esa brecha: al recortar transferencias discrecionales, obliga a cada provincia a financiar su gasto con ingresos propios o a reducir ese gasto. La respuesta de La Rioja —inversión en infraestructura eléctrica con fondos provinciales— es exactamente el resultado que Hayek habría predicho: un gobierno subnacional asume funciones que valora localmente y las financia con recursos sobre los que tiene control directo. Eso es eficiencia descentralizada: quienes conocen las necesidades locales y rinden cuentas ante el electorado local toman las decisiones de asignación.

Pero hay una lectura rival que merece examinarse. Tiebout en su modelo de 1956 sobre bienes públicos locales asume que la movilidad de factores es perfecta y que todas las jurisdicciones tienen capacidad fiscal equivalente. En la Argentina real, esas condiciones no se cumplen: provincias como Formosa o Catamarca dependen estructuralmente de transferencias nacionales porque su base contributiva es estrecha y su población no puede migrar masivamente sin costo prohibitivo. El recorte uniforme de fondos nacionales, en ese contexto, no genera competencia federativa sino descoordinación: algunas provincias asumen funciones con recursos propios (La Rioja, Buenos Aires, Córdoba) mientras otras simplemente dejan de proveer esos servicios, externalizando el costo sobre poblaciones cautivas.

Descarto esa objeción por dos razones. Primera, porque confunde redistribución con federalismo. El argumento de las asimetrías fiscales provinciales es válido, pero su solución no es la coparticipación discrecional sino la reducción del gasto nacional para que cada provincia recaude más sobre su propia base impositiva. Mises en La acción humana (1949, cap. XXXVI) es claro: toda redistribución territorial vía transferencias nacionales es una subvención forzosa de unas jurisdicciones a otras, y las subvenciones distorsionan precios relativos y destruyen el cálculo económico. Si Formosa no puede autofinanciarse sin subsidio porteño, el problema no es el recorte nacional sino la estructura productiva de Formosa, que requiere reformas locales (desburocratización, seguridad jurídica, eliminación de monopolios provinciales) y no cheques del Tesoro.

Segunda, porque el federalismo no es solo una cuestión de eficiencia sino de límites al poder. Buchanan en su conferencia Nobel de 1986 insiste en que el diseño constitucional debe restringir ex ante la capacidad del Estado de expandirse, y el federalismo es uno de esos frenos. La coparticipación automática y las transferencias discrecionales nacionalizan el conflicto distributivo: todo reclamo sectorial o provincial termina en la Casa Rosada, concentrando poder y clientelismo. El ajuste libertario, al devolver responsabilidades fiscales a las provincias, descentraliza también el conflicto: cada gobernador negocia ahora con su propia ciudadanía el tamaño del Estado provincial, no con el Presidente. Eso es deseable incluso si el resultado de corto plazo es asimétrico.

Ahora bien, el corpus liberal tampoco es unánime sobre el punto. Milton Friedman en su columna de Newsweek “La tiranía del statu quo” (1973) advierte que la descentralización puede preservar monopolios locales ineficientes si no va acompañada de libre comercio interprovincial y movilidad de factores. Stigler en La teoría de la regulación económica (1971) muestra que gobiernos subnacionales son más capturables por grupos de interés concentrados que gobiernos nacionales, porque la escala reducida facilita la organización del lobby. El riesgo es que provincias sin disciplina fiscal externa usen su nueva autonomía para expandir gasto clientelar financiado con emisión de deuda provincial o impuestos distorsivos sobre el capital móvil.

Ese riesgo es real, pero su solución no es volver a la coparticipación centralizada sino establecer reglas federales duras: prohibición de rescates provinciales (no-bailout clause), límites constitucionales a la deuda subnacional, y libre movilidad de bienes, servicios y factores entre provincias. Buchanan y Wagner en Democracia en déficit (1977, cap. 8) argumentan que el déficit crónico es resultado de incentivos políticos perversos: los beneficios del gasto se concentran en el presente y en grupos identificables; los costos del ajuste se difunden en el futuro y sobre contribuyentes anónimos. La única forma de romper ese sesgo es imponer restricciones fiscales duras, constitucionalmente blindadas, que no puedan revertirse con mayorías simples.

El ajuste libertario, en ese marco, es una condición necesaria pero no suficiente. Reduce el gasto nacional y devuelve funciones a provincias, pero no establece aún el marco institucional que garantice que esas provincias no replicarán a escala local los vicios del Estado nacional. La pregunta liberal relevante no es si el recorte es legítimo —lo es, porque todo gasto público es coacción sobre el contribuyente— sino si el diseño institucional impedirá que provincias rellenen con gasto propio el vacío dejado por la Nación. La respuesta depende de las reformas de segunda generación: reglas fiscales provinciales, prohibición de monopolios públicos subnacionales, y apertura plena del comercio interprovincial.

Quién gana y quién pierde

Ganan, en primer lugar, los contribuyentes nacionales que financiaban con sus impuestos obras y subsidios en jurisdicciones ajenas: el recorte de transferencias discrecionales reduce la carga fiscal agregada o libera recursos para baja de impuestos distorsivos. Ganan también las provincias con mayor capacidad fiscal relativa —Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza— que pueden ahora retener más de lo que recaudan y asignar recursos según prioridades locales sin depender de la discrecionalidad del gobierno nacional. Y gana, en términos institucionales, el principio de subsidiariedad: decisiones de gasto más cerca del votante, con rendición de cuentas más directa.

Pierden, en el corto plazo, las provincias estructuralmente dependientes de transferencias nacionales —Formosa, Catamarca, La Rioja antes de su respuesta fiscal propia— que ven interrumpido el flujo de fondos sin tiempo para ajustar estructuras de gasto o bases contributivas. Pierden también los sectores que capturaban rentas vía obra pública nacional o subsidios energéticos: empresas constructoras, sindicatos del sector público provincial, y grupos de presión enquistados en la negociación de la coparticipación.

El perdedor difuso es el conjunto de la ciudadanía en provincias sin capacidad de respuesta fiscal inmediata, que sufre deterioro de servicios públicos (infraestructura, salud, educación) sin que el ajuste nacional haya generado aún las condiciones para que el sector privado los reemplace o para que gobiernos locales movilicen recursos propios. Ese costo de transición es inevitable en todo proceso de descentralización, pero su magnitud y duración dependen de la velocidad con que provincias implementen reformas locales para expandir sus bases contributivas y atraer inversión privada.

La tensión federalista que expone el ajuste no se resuelve con más o menos transferencias nacionales, sino con un rediseño institucional profundo: gobiernos provinciales autosuficientes fiscalmente, sin expectativa de rescate; libre movilidad de factores entre jurisdicciones; y límites constitucionales al endeudamiento subnacional. Sin ese marco, la descentralización del gasto reproduce a escala local los incentivos perversos del Estado nacional. Con ese marco, el federalismo competitivo puede funcionar como Hayek lo imaginó: gobiernos limitados por la competencia, disciplinados por la salida del contribuyente, y forzados a entregar valor por cada peso que extraen.