Ley de biocombustibles con media sanción — subsidio disfrazado de inversión

La agenda

El Senado otorgó media sanción al proyecto de ley de biocombustibles, que establece un nuevo marco regulatorio para el sector agroindustrial con incentivos fiscales y mandatos de corte obligatorio. Las cámaras empresariales del sector celebraron la medida y prevén inversiones por más de US$ 1.000 millones en plantas de bioetanol y biodiésel durante los próximos años.

El proyecto modifica los porcentajes de corte obligatorio: eleva el contenido mínimo de bioetanol en las naftas y de biodiésel en el gasoil, forzando a las refinerías a adquirir mayores volúmenes de producción nacional. Los gobernadores de provincias norteñas —Tucumán, Salta, Jujuy— respaldaron activamente la iniciativa, argumentando que dinamizará economías regionales deprimidas y generará empleo en zonas de alta desocupación. La norma incluye además beneficios impositivos diferenciados para inversiones en plantas nuevas o ampliaciones de capacidad existente, según consignaron fuentes legislativas durante el debate en comisiones.

El análisis liberal

La ley de biocombustibles es un caso de manual de lo que Bastiat llamó en Lo que se ve y lo que no se ve (1850) el error de concentrarse en los efectos visibles de una política y omitir los costos ocultos. Vemos las inversiones millonarias anunciadas por las cámaras sectoriales y las promesas de empleo en provincias norteñas; no vemos el sobrecosto que cada automovilista pagará en cada tanque de nafta ni el capital que no se invertirá en sectores genuinamente competitivos porque fue desviado hacia una actividad subsidiada.

El mandato de corte obligatorio es una transferencia forzosa de riqueza desde consumidores de combustible hacia productores de biocombustibles. Mises en La acción humana (1949, cap. XXX) explica que todo control de precios o mandato de composición productiva distorsiona la estructura de capital: obliga a los actores económicos a desviar recursos hacia usos que no reflejan las preferencias reales de los consumidores ni las ventajas comparativas del país. Si el bioetanol o el biodiésel fueran económicamente superiores al combustible fósil, los consumidores los elegirían sin necesidad de mandato legal. El hecho mismo de que se requiera una ley para forzar su uso revela que no resisten la prueba del mercado libre.

Los beneficios impositivos agravan la distorsión. Stigler en La teoría de la regulación económica (1971) muestra que las regulaciones tienden a ser capturadas por las industrias reguladas: los grupos con interés concentrado organizan lobby eficaz, mientras que los costos difusos sobre millones de consumidores no generan resistencia política equivalente. Aquí el patrón se repite: las cámaras azucareras y cerealeras presionan a los legisladores provinciales, quienes a su vez presionan al Senado, y el costo fiscal se dispersa entre todos los contribuyentes nacionales.

Hayek en El uso del conocimiento en la sociedad (1945) advierte contra la pretensión de que el planificador central posea la información necesaria para asignar recursos mejor que el sistema de precios. ¿Cómo sabe el legislador que el bioetanol merece subsidio y no, digamos, la producción de miel o de software? No lo sabe: responde a coaliciones de presión, no a cálculo económico. El resultado es una asignación de capital políticamente determinada, no económicamente eficiente.

Buchanan y Tullock en El cálculo del consenso (1962, cap. 10) analizan la lógica de las decisiones colectivas: cuando el costo de una política se distribuye sobre toda la población y el beneficio se concentra en un grupo específico, ese grupo invierte recursos en capturar la decisión legislativa hasta el punto en que el beneficio marginal de lobby iguala su costo marginal. Las azucareras tucumanas y las cerealeras del norte tienen incentivo claro para financiar campañas y cabildear; el automovilista promedio de Buenos Aires que pagará centavos más por litro no organiza resistencia equivalente.

Ahora bien, las lecturas rivales del hecho merecen enumerarse. Una interpretación desarrollista argumentaría que el subsidio inicial es necesario para que una industria naciente alcance escala competitiva. Otra lectura, ambientalista, sostendría que el mandato de biocombustibles reduce emisiones de carbono y justifica el sobrecosto. Una tercera, regionalista, diría que el empleo generado en provincias pobres compensa el costo nacional.

Descarto la lectura desarrollista porque asume que el proteccionismo temporal deriva en competitividad futura, cuando la evidencia histórica muestra industrias perpetuamente subsidiadas. Descarto la lectura ambientalista porque el balance energético del bioetanol —energía consumida en su producción versus energía que provee— es discutible según múltiples estudios agronómicos, y porque si el objetivo fuera reducir emisiones, la medida más eficiente sería un impuesto parejo al carbono, no un mandato sectorial. Descarto la lectura regionalista porque confunde creación de riqueza con redistribución forzosa: el empleo en Tucumán financiado con sobrecostos sobre consumidores nacionales no es empleo neto sino transferencia disimulada.

Rothbard en Poder y mercado (1970, cap. 4) distingue entre subsidio directo y subsidio encubierto. El mandato de corte es un subsidio encubierto: en lugar de que el Tesoro pague abiertamente a las azucareras, la ley obliga a las petroleras a comprar bioetanol a precio superior al que pagarían por nafta pura, y ese sobrecosto lo trasladan al consumidor final. El efecto neto es idéntico al de un subsidio explícito, pero la contabilidad fiscal no lo registra como gasto público, facilitando la ilusión de que la medida no tiene costo presupuestario.

Knight en Riesgo, incertidumbre y beneficio (1921, Parte III, cap. VII) diferencia riesgo de incertidumbre: el riesgo es probabilizable y asegurable; la incertidumbre es radical y no puede cubrirse con póliza. La inversión genuina asume incertidumbre y la capitaliza en innovación; la inversión subsidiada traslada el riesgo al Estado —es decir, a los contribuyentes— y premia la captura regulatoria sobre la eficiencia productiva. Las inversiones anunciadas en plantas de biocombustibles no reflejan expectativa empresarial de rentabilidad genuina sino apuesta a que el mandato legal y los incentivos fiscales se mantendrán el tiempo suficiente para recuperar capital.

Quién gana y quién pierde

Ganan en el corto plazo las cámaras empresariales del sector agroindustrial —productores de bioetanol, biodiésel, azúcar y oleaginosas— que aseguran demanda cautiva para su producción sin necesidad de competir en precio o calidad con combustibles alternativos. Ganan los gobernadores de provincias norteñas que exhiben inversión y empleo ante sus electorados sin haber financiado esos puestos con recursos provinciales. Ganan los legisladores que cosecharon lobby sectorial y muestran músculo ante las economías regionales.

Pierden los consumidores finales de combustible —automovilistas, transportistas, productores agropecuarios que usan gasoil— que pagarán sobrecosto en cada litro sin haber elegido la mezcla impuesta. Pierden los contribuyentes que financiarán los beneficios impositivos otorgados a las plantas nuevas, reduciendo la recaudación disponible para otros fines o forzando ajuste en otra partida presupuestaria. Pierden los sectores productivos genuinamente competitivos que no recibieron mandato legal ni subsidio y deben competir con capital encarecido porque parte del ahorro nacional se desvió hacia biocombustibles por decisión política.

Pierde el conjunto del sistema económico por la distorsión de señales de mercado: capital y trabajo fluyen hacia actividades políticamente favorecidas en lugar de hacia usos determinados por preferencias reales de consumidores y ventajas comparativas del país. Y pierde la credibilidad institucional del mercado de capitales: si la rentabilidad de un sector depende más de la captura legislativa que de la eficiencia productiva, el empresario racional invierte en lobby antes que en innovación.